1. Criterios de Delimitación del Sector Público

El sector público se define como «aquella parte de la economía nacional, empresarial o no, que está situada bajo la autoridad de los poderes públicos».

Sin embargo, la frontera que delimita el ámbito de lo público y de lo privado es frecuentemente difusa. Normalmente se utilizan tres tipos de criterios para determinar la naturaleza, pública o privada, de cada actividad e institución: económicos, jurídicos y contables.

A) Criterios Económicos

Se basan en la disyuntiva entre el principio de mercado y el principio de autoridad. Los más importantes atienden a la forma de financiación y a la finalidad perseguida:

  • Financiación: El sector público se financia preferentemente mediante impuestos e ingresos coactivos, mientras que el sector privado lo hace mediante aportaciones voluntarias.
  • Finalidad: El sector público persigue objetivos de beneficio social (estabilidad, crecimiento económico, suministro de bienes públicos, cohesión social). El fin principal del sector privado es la obtención de beneficio particular.

B) Criterios Jurídicos

Tienen en cuenta aspectos como la titularidad, propiedad y control de las distintas unidades institucionales, así como el sometimiento a la normativa que regula la actuación económico-financiera del sector público.

C) Criterios Contables

Atienden a la función principal desarrollada por las unidades económicas y al ejercicio de un control efectivo. Las funciones principales del sector público son la producción y suministro de bienes y servicios no de mercado y la redistribución de la renta.

Ninguno de estos criterios es excluyente; son complementarios y deben combinarse para realizar una delimitación rigurosa.

2. El Sector Público Estatal en la Ley General Presupuestaria (LGP 2003)

Artículo 2: Composición del Sector Público Estatal

Forman parte del sector público estatal:

  • a) Administración General del Estado (AGE).
  • b) Organismos Autónomos dependientes de la AGE (incluyendo las Agencias Públicas creadas en 2006).
  • c) Entidades públicas empresariales.
  • d) Administraciones de la Seguridad Social (entidades gestoras, servicios comunes y mutuas).
  • e) Sociedades mercantiles estatales.
  • f) Fundaciones del sector público estatal.
  • g) Entidades estatales de derecho público distintas a las anteriores.
  • h) Consorcios con financiación estatal mayoritaria y control efectivo.
  • Fondos: Fondos carentes de personalidad jurídica (ej. Fondo de Ayuda al Desarrollo).
  • Órganos: Órganos con dotación diferenciada en los PGE (órganos constitucionales).

Artículo 3: Clasificación por Sectores

  1. Sector público administrativo: Integrado por el Estado, organismos autónomos, agencias públicas, Seguridad Social y entidades de derecho público que produzcan bienes no de mercado o redistribuyan renta sin financiarse mayoritariamente con ingresos comerciales.
  2. Sector público empresarial: Entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y consorcios que no cumplan las condiciones del sector administrativo.
  3. Sector público fundacional: Fundaciones del sector público estatal.

3. Representación Gráfica

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4. El Sector Público en la Contabilidad Nacional (SEC-2010)

La contabilidad nacional busca realizar una descripción sistemática de la economía. Según el Manual SEC-2010, la economía se divide en sectores y subsectores.

4.1. Los Sectores de la Economía

  1. Sociedades no financieras (S.11)
  2. Instituciones financieras (S.12)
  3. Administraciones Públicas (S.13)
  4. Hogar (S.14)
  5. Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (S.15)
  6. Resto del mundo (S.2)

4.2. Delimitación del Sector Público en el SEC-2010

El SEC no contempla un sector único «público», sino que este se deduce del control ejercido por las Administraciones Públicas. El control se define como la capacidad de determinar la política general de una sociedad (ej. poseer más del 50% de los derechos de voto).

El Sector Público está integrado por:

  • Administraciones Públicas.
  • Sociedades no financieras de carácter público.
  • Instituciones financieras de carácter público.

En España, el sector de Administraciones Públicas (AAPP) se divide en:

  • Administración Central (S.1311).
  • Comunidades Autónomas (S.1312).
  • Corporaciones Locales (S.1313).
  • Administraciones de Seguridad Social (S.1314).

5. Indicadores de la Dimensión del Sector Público

Existen distintas maneras de determinar el tamaño del Estado según el enfoque utilizado:

1. Indicadores por el lado de los Gastos

  • Gasto público total / PIB (%): Muestra el volumen de recursos gestionados.
  • Gastos propios (excluyendo transferencias) / PIB (%): Revela la asignación de recursos reales.
  • Valor añadido por el Sector Público / PIB (%): Contribución directa a la Renta Nacional.

2. Indicadores por el lado de los Ingresos

  • Presión fiscal: Cociente entre impuestos (ingresos coactivos) y el PIB.
  • Carga fiscal: Renta detraída a un contribuyente específico.
  • Esfuerzo fiscal: Relación entre la presión fiscal real y la potencial (Índice de Frank).

3. Otros Índices

  • Empleo público: Número de empleados o masa salarial.
  • Índice de descentralización: Gasto de Administraciones Territoriales sobre el gasto total.
  • Endeudamiento: Deuda pública sobre el PIB y carga financiera.
  • Índice de Representación de Género (IRG): Cociente entre mujeres y varones empleados.

5.1. Evolución del Gasto Público en España

  1. 1960-1975: Crecimiento moderado hasta el 24,2% del PIB.
  2. 1975-1993: Máximo histórico del 49%.
  3. 1993-2007: Periodo de estabilidad y descenso (38-39%).
  4. Desde 2009: Elevación por la crisis hasta situarse en torno al 45%.

6. Administración Presupuestaria del Estado

Fases del Ciclo Presupuestario

  1. Elaboración: Coordinada por el Ministerio de Hacienda. Participan todos los ministerios y las Cortes fijan los objetivos de estabilidad.
  2. Discusión y Aprobación: Corresponde a las Cortes Generales (Congreso y Senado).
  3. Ejecución: Responsabilidad del Gobierno.
  4. Control: Control interno por la IGAE y control externo por el Tribunal de Cuentas.

Estructura Organizativa (Ministerio de Hacienda)

El Ministerio se organiza en tres Secretarías de Estado:

  • Secretaría de Estado de Administraciones Públicas.
  • Secretaría de Estado de Hacienda (Ingresos).
  • Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos (Egresos).

Dentro de esta última, la Dirección General de Presupuestos (DGP) se encarga de la formulación de objetivos, programación plurianual y elaboración de los PGE.

7. Los Presupuestos de las Comunidades Autónomas

7.1. Autonomía Financiera

Según el Art. 156.1 de la CE, las CC.AA. gozan de autonomía financiera coordinada con la Hacienda estatal. Sus presupuestos son homogéneos con los PGE para facilitar la comparación, estructurándose en clasificaciones orgánica, económica y por programas.

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7.2. Ciclo Presupuestario Autonómico

  1. Elaboración: El Consejo de Gobierno remite el proyecto a la Asamblea antes del 1 de noviembre.
  2. Aprobación: Compete a la Asamblea Legislativa regional.
  3. Ejecución: Corresponde al poder ejecutivo regional.
  4. Control: Interno (Intervención General de la CC.AA.) y externo (Órganos de Control Externo autonómicos y Tribunal de Cuentas).

Anexo 1: La Institución Presupuestaria

Concepto y Notas Características

El presupuesto es un resumen sistemático y cifrado de las previsiones de gastos y estimaciones de ingresos. Sus notas son:

  • Anticipación: Es una previsión futura.
  • Cuantificación: Utiliza lenguaje contable.
  • Obligatoriedad: El Gobierno debe cumplirlo legalmente.
  • Regularidad: Generalmente de duración anual.

Principios Presupuestarios

I. Políticos

  • Competencia, Unidad, Universalidad, Especialidad (cualitativa y cuantitativa), Temporalidad y Publicidad.

II. Contables

  • Unidad de caja, Presupuesto bruto (sin detraer gastos de recaudación), Especificación y Ejercicio cerrado.

III. Económicos

  • Limitación del gasto, Equilibrio presupuestario (o estabilidad), y Neutralidad.

Anexo 2: Tipos de Leyes en el Ámbito Financiero

  • Ley Ordinaria: Aprobada por mayoría simple.
  • Ley Orgánica: Materias concretas, requiere mayoría absoluta.
  • Real Decreto Legislativo: Delegación del Parlamento al Gobierno (Textos articulados o refundidos).
  • Real Decreto Ley: Caso de extraordinaria y urgente necesidad; requiere ratificación posterior.

8. Marco Legal de los Presupuestos en España

Disposiciones Fundamentales

  1. Constitución Española (Art. 134 y 135): Regulación básica y principio de estabilidad.
  2. Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003): Normas de elaboración y contenido.
  3. Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria (2/2012): Marco actual de sostenibilidad financiera.

El Artículo 134 de la Constitución

Establece que el Gobierno elabora los PGE y las Cortes los aprueban. Tienen carácter anual y, si no se aprueban a tiempo, se consideran prorrogados automáticamente.

Reforma del Artículo 135 (2011)

Elevó a rango constitucional el principio de estabilidad presupuestaria. Prohíbe el déficit estructural que supere los límites de la UE y otorga prioridad absoluta al pago de la deuda pública.

9. Principios y Reglas de la Ley de Estabilidad (2012)

Principios Generales

Estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional.

Reglas Numéricas

  • Regla de Saldo: Equilibrio o superávit estructural.
  • Regla de Deuda: Límite del 60% del PIB para el conjunto de las AAPP.
  • Regla de Gasto: El crecimiento del gasto no puede superar la tasa de referencia del PIB a medio plazo.
  • Techo de Gasto: Límite máximo de gasto no financiero.
  • Fondo de Contingencia: 2% del techo de gasto para necesidades no previstas.

Nuevos Modelos de Gestión

  • Presupuestación en dos fases: Primero se fija el montante global (envolvente) y luego se reparte.
  • Plurianualidad: Escenarios presupuestarios a tres años.